Het kabinet fiscale ondernemerschapsregelingen laten evalueren op doeltreffendheid en doelmatigheid. Zo’n periodieke evaluatie is verplicht. Een regeling moet in principe worden afgeschaft of versoberd voor zover deze negatief wordt geëvalueerd. En dat laatste is hier het geval. Het demissionaire kabinet laat de besluitvorming hierover aan het nieuwe kabinet. Wat zijn de uitkomsten van de evaluatie?
Samenvatting
Deze evaluatie wijst uit dat de fiscale ondernemerschapsregelingen (zeer) beperkt doeltreffend zijn in relatie tot hun overkoepelende doel: het realiseren van maatschappelijke spill-overs via het stimuleren van ondernemerschap. Dit wil zeggen dat de maatschappelijke waarde die wordt gegenereerd met ondernemingsactiviteiten hoger is dan de directe beloning voor de ondernemer zelf. Bovendien zijn de zelfstandigenaftrek en MKB-winstvrijstelling grote ongerichte instrumenten, waardoor het risico op verspilling op de loer ligt. De regelingen die zich richten op andere beleidsdoelen scoren beter op zowel doeltreffendheid als doelmatigheid.
Onderwerp van de evaluatie zijn de fiscale ondernemerschapsregelingen voor IB-ondernemers.
Onder IB-ondernemers worden verstaan ondernemers die aangifte doen voor de inkomstenbelasting in Box 1. Dit zijn onder anderen ondernemers met een eenmanszaak, vof, maatschap of cv. Onderzocht zijn de MKB-winstvrijstelling, de zelfstandigenaftrek, de startersaftrek, de tbs-vrijstelling, de stakingsaftrek, de willekeurige afschrijving starters, de meewerkaftrek en de startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid.
Overkoepelend doel: realiseren van maatschappelijke spill-overs via het stimuleren van ondernemerschap.
Dit wil zeggen dat de maatschappelijke waarde die wordt gegenereerd met ondernemingsactiviteiten hoger is dan de directe beloning voor de ondernemer zelf. Denk bijvoorbeeld aan de creatie van werkgelegenheid, kapitaalinvesteringen en innovatie. Door het verschil tussen maatschappelijke waarde en private beloning zouden ondernemers minder van dergelijke activiteiten ontplooien dan maatschappelijk is gewenst. Via fiscale ondernemerschapsregelingen kan dit worden rechtgetrokken en kunnen ondernemers worden gestimuleerd om meer maatschappelijke spill-overs te genereren. Volgens de beleidstheorie leiden de maatschappelijke spill-overs vervolgens tot meer maatschappelijke welvaart en een groter welzijn.
Kernvraag: wegen de maatschappelijke baten op tegen de maatschappelijke kosten.
Tegenover de maatschappelijke baten van ondernemerschap staan maatschappelijke kosten, zoals belastingderving (3,6 miljard euro in 2024) en een verstorende werking op de arbeidsmarkt waarbij het IB-ondernemerschap te aantrekkelijk wordt in vergelijking met andere arbeidsvormen.
Voor de startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid geldt een specifiek doel; de meewerkaftrek en stakingsaftrek kennen geen actueel doel.
De startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid heeft als specifiek doel dat de doelgroep via het IB-ondernemerschap toegang krijgt tot de arbeidsmarkt. Mensen met een arbeidsbeperking komen immers in de praktijk vaak moeilijk aan de slag in loondienst.
De stakingsaftrek kent geen legitiem doel. Het verzachten van belastingheffing over de stakingswinst is immers een definitie van de regeling zelf en zegt niet zozeer iets over een beoogde uitkomst. Voor de meewerkaftrek is het doel achterhaald en niet meer legitiem. Tijdens de totstandkoming van de regeling was het voor een IB-ondernemer niet toegestaan om zijn of haar partner in dienst te nemen. Tegenwoordig is dit wel mogelijk, waardoor het doel zijn legitimiteit heeft verloren.
Zonder zelfstandigenaftrek of MKB-winstvrijstelling zou maximaal één op de twaalf IB-ondernemers stoppen.
Van de IB-ondernemers met een winst boven de 30.000 euro zegt twee procent te stoppen wanneer de zelfstandigenaftrek zou worden afgeschaft. Wanneer de lagere winsten worden meegenomen zegt acht procent te stoppen. Dit laatste is een bovengrens, omdat IB-ondernemers met een lage winst nauwelijks voordeel hebben van de zelfstandigenaftrek. Afschaffen van de MKB-winstvrijstelling zou zeven procent van de IB-ondernemers ertoe aanzetten om te stoppen. In alle gevallen zegt het leeuwendeel van de stoppende IB-ondernemers over te gaan naar een baan in loondienst.
Het aandeel ondernemers dat voldoet aan minimaal één van de beoogde doelen daalt van bijna dertig procent in 2010 tot minder dan twintig procent in 2021.
De drie doelen zijn: werkgelegenheid, investeringen (op basis van gebruik van de kleinschalige investeringsaftrek) en innovatie (op basis van gebruik van de WBSO). Het aandeel dat minimaal één werknemer in dienst heeft, neemt in deze periode af van 25 naar 15 procent. Er zijn ook weinig IB-ondernemers die meer dan tien werknemers in dienst hebben. Het aandeel dat kapitaalinvesteringen doet ligt rond de tien procent en blijft gelijk over de jaren. Hiernaast valt op dat ondernemers volgens de gehanteerde definitie nauwelijks innovatief zijn.
De fiscale ondernemerschapsregelingen hangen (zeer) beperkt samen met hun algemene doel (maatschappelijke spill-overs via het stimuleren van ondernemerschap).
Dit heeft deels te maken met de toenemende groep IB-ondernemers die alleen eigen arbeid aanbieden. Zij zijn minder vaak geneigd om te investeren in werkgelegenheid, kapitaal of innovatie. Hiernaast laten de uitkomsten uit de vragenlijst zien dat IB-ondernemers in beperkte mate zouden reageren op het afschaffen van de zelfstandigenaftrek of de MKB-winstvrijstelling.
De doeltreffendheid is dan ook (zeer) beperkt in relatie tot het algemene doel.
Het oordeel met betrekking tot het algemene doel “maatschappelijke spill-overs via het stimuleren van ondernemerschap” varieert enigszins over de verschillende regelingen, maar de teneur is ongunstig. De onderbouwing van dit oordeel is het sterkst voor de zelfstandigenaftrek en de MKB-winstvrijstelling. Voor de tbs-vrijstelling en de stakingsaftrek zijn minder harde feiten voorhanden over de doeltreffendheid.
De doeltreffendheid is relatief groot in relatie tot het doel “realiseren van een globaal evenwicht”. Voor de MKB-winstvrijstelling heeft dit betrekking op fiscale neutraliteit tussen IB-ondernemers en dga’s. Voor de tbs-vrijstelling heeft dit betrekking op fiscale neutraliteit tussen ondernemers en resultaatgenieters. Deze twee ondernemerschapsregelingen zijn betrekkelijk doeltreffend in het licht van dit specifieke doel.
De zelfstandigenaftrek en MKB-winstvrijstelling zijn grote ongerichte instrumenten, waardoor het risico op verspilling op de loer ligt.
Met name voor de zelfstandigenaftrek is dit risico groot, omdat dit instrument laag scoort op doeltreffendheid. Voor de MKB-winstvrijstelling is het risico iets minder groot, omdat de doeltreffendheid met betrekking tot het doel “realiseren van een globaal evenwicht tussen IB-ondernemers en dga's” relatief groot is. Voor de kleinere fiscale ondernemerschapsregelingen is het risico op verspilling van middelen minder groot. Deze regelingen hebben niet alleen een kleiner budgettair beslag, maar zijn ook veel sterker gericht op specifieke doelgroepen.
Met uitzondering van de MKB-winstvrijstelling zijn de uitvoeringslasten van de fiscale ondernemerschapsregelingen naar verhouding hoog.
Voor de zelfstandigenaftrek en startersaftrek zijn de hoge uitvoeringslasten gerelateerd aan de handhaving van het urencriterium. Voor de kleinere regelingen zijn zij de keerzijde van de gerichtheid van de regelingen: hierdoor is de uitvoering bewerkelijker en dus kostbaarder. De uitvoering van de MKB-winstvrijstelling is geautomatiseerd en hierdoor relatief efficiënt.
Fiscale regelingen kunnen de keuze tussen IB-ondernemerschap en werken in loondienst verstoren.
Dit betreft hoofdzakelijk de grotere regelingen: de zelfstandigenaftrek, de MKB-winstvrijstelling en de startersaftrek. Als gevolg van deze regelingen kan het aandeel IB-ondernemers in de beroepsbevolking stijgen naar een niveau dat hoger is dan het optimale niveau vanuit maatschappelijk oogpunt. De stimulans voor IB-ondernemerschap die voortkomt uit de fiscale faciliteiten is te rechtvaardigen wanneer dit leidt tot positieve spill-overs. Dit is voor de groep IB-ondernemers echter in (zeer) beperkte mate het geval. In de vorige onderzoeksperiode (2007-2021) was dit overigens sterker het geval dan ten tijde van deze evaluatie (2024).
Een tweede neveneffect is dat IB-ondernemers zichzelf niet altijd voldoende verzekeren tegen ziekte of arbeidsongeschiktheid en te weinig sparen voor de oudedagsvoorziening.
IB-ondernemers zijn zelf verantwoordelijk voor hun pensioenopbouw (tweede en derde pijler) en inkomen in geval van ziekte en arbeidsongeschiktheid. In het geval van ziekte of arbeidsongeschiktheid vallen zij vaak terug op eigen middelen of die van de partner, waarna ze een beroep kunnen doen op de bijstand. Groepen IB-ondernemers verzekeren zich niet voldoende tegen dergelijke inkomensrisico’s. Door te concurreren op arbeidsvoorwaarden kunnen IB-ondernemers een groter deel van de markt naar zich toe trekken, waardoor het aandeel IB-ondernemers in de beroepsbevolking stijgt. Bovendien kan het niet deelnemen aan werknemersverzekeringen de solidariteit in de sociale zekerheid (minder risicodeling) aantasten.
Maar er zijn ook positieve neveneffecten van IB-ondernemerschap: het versterkt het aanpassingsvermogen van de economie en biedt de mogelijkheid voor ‘outsiders’ op de arbeidsmarkt om toe te treden.
IB-ondernemers kunnen zich vaak sneller aanpassen aan nieuwe economische omstandigheden dan grotere bedrijven met werknemers in vaste dienst. Hierdoor kunnen zij een belangrijke rol spelen bij het herstel van de economie na een economische recessie. Anderzijds is de vraag gerechtvaardigd of de flexibiliteit niet te eenzijdig bij een beperkte groep wordt neergelegd. Een tweede gunstig neveneffect kan zijn dat via IB-ondernemerschap achterstanden op de arbeidsmarkt worden gemitigeerd. Discriminatie op de arbeidsmarkt van arbeidsgehandicapten, ouderen en mensen met migratieachtergrond kan hardnekkig zijn. Bovendien kunnen migranten soms niet aan de slag bij een werkgever, doordat de afgeronde opleiding uit het land van herkomst hier niet geldig is of omdat zij de Nederlandse taal niet goed beheersen. IB-ondernemerschap maakt het voor deze groep beter mogelijk om te participeren op de arbeidsmarkt door het starten van een (kleine) onderneming.
Let op: De fiscale ondernemerschapsregelingen komen niet best uit de evaluatie. Mogelijk gaat het nieuwe kabinet de regelingen bijstellen of afschaffen. Het gevolg kan zijn dat veel zzp-ers toch gaan kiezen voor een loondienstverband.
